5.0 EL CONTEXTO REGIONAL

La elaboración de escenarios se ha caracterizado como un proceso que "comprende una amplia gama de enfoques, supuestos y técnicas, todos los cuales tienen como propósito común el describir o formular una historia del futuro" . En efecto, dentro del marco de planificación estratégica de este estudio, la preparación y selección de escenarios de desarrollo a escala regional tiene como objetivo el definir un macro-contexto dentro del cual se situarán las políticas, las estrategias, las estructuras y los programas específicos propuestos para el futuro a largo plazo de las áreas metropolitanas -así como el ofrecer a los eventuales usuarios del Plan Metropolitano el panorama general que fundamenta y racionaliza las decisiones tomadas respecto a esas materias.

La elaboración y selección de un contexto regional constituyen el primer componente de la segunda fase de este estudio. En concordancia con los "Términos de Referencia" del proyecto (Anexo A-3, pp. 1 y 13), la metodología propuesta en la "Oferta Técnica" del consultor (Tomo II, p. 4-20) y su subsecuente Plan de Trabajo (31 de mayo de 1996, p. 61), se establece que esta tarea busca analizar varias modalidades de crecimiento y de control urbano y ambiental que incorporen y se ajusten, a la vez, a los criterios y acciones propuestos por los recientemente adoptados Planes General y Regional, resultando el proceso en la selección de un esquema satisfactorio de distribución o "captación" poblacional a escala regional (es decir, a nivel del área de estudio).

Por ese motivo, la coordinación con los Planes General y Regional, así como la consideración de las actividades (muchas ya en ejecución) para el desarrollo de la Región Interoceánica, se tomaron como uno de los supuestos fundamentales de este ejercicio -tanto en el proceso de formulación de los escenarios regionales, que se describe a continuación, como en la escogencia del contexto más apropiado para fundamentar la elaboración del Plan Metropolitano propiamente dicho. __arriba

5.1 Definición del Marco de Políticas Gobernantes

El proceso se inició con la determinación del enfoque básico que se daría a la creación de los escenarios. Para esta tarea, se tomaron como punto de partida los resultados de los estudios del Diagnóstico Estratégico (consultar las diversas secciones del Documento Técnico No. 1), particularmente el análisis de la tendencia de crecimiento. Al examinar dichos resultados, saltan a la vista dos tipos de factores que representan corrientes conflictivas:

Por un lado, los elementos tendenciales, cuya influencia sería difícil o impráctico superar, dada la ejecución relativamente avanzada de proyectos que los refuerzan (por ejemplo, los nuevos corredores viales) o la presencia de patrones que no dan indicación de cambio a corto plazo (por ejemplo, la presencia de servicios básicos que tienden a incidir en la localización y la progresión temporal del desarrollo).
Por el otro lado, una serie de elementos nuevos, introducidos por la implementación de los tratados de reversión del Canal, que significan una alteración superlativa del patrón tendencial.

De esta paradoja se derivó una orientación que pretende consolidar las mejores características de ambas corrientes, es decir: estimular y fortalecer los rasgos positivos de la tendencia, disminuyendo el trauma de una transformación total, y, a la vez, maximizar el aprovechamiento de los nuevos elementos para catalizar aquellos cambios que sí sean necesarios.

Una vez decidido el enfoque, se procedió a identificar, de entre los aspectos de la tendencia de crecimiento actual, aquellos que podrían canalizarse positivamente. El análisis reveló la influencia principal de tres factores sobre el proceso de desarrollo dentro del área de estudio del Plan:

(1) la acción de las fuerzas del mercado
(2) la disponibilidad de infraestructura básica y
(3) la calidad del medio físico y natural.

Si bien estos factores normalmente participan conjuntamente en los procesos de la dinámica urbana, para los efectos de la elaboración de escenarios a cada uno de ellos se le asigna una injerencia comparativa mayor o menor como promotor y/o controlador de las actividades de desarrollo. De este modo, los factores se convierten en políticas, diseñadas para producir una forma y una extensión diferente de la mancha urbana dentro de cada escenario, a escala regional, según aumente o disminuya su influencia.

Este esquema puede visualizarse como un triángulo, en el que cada esquina representa una de las políticas (o factores) gobernantes -o, más bien, el punto en que una u otra política rige exclusivamente sobre el desarrollo urbano. El centro del triángulo corresponde, conceptualmente, al balance de las políticas, es decir, al punto en que los factores de mercado, la presencia de infraestructura y la calidad del ambiente ejercen relativamente el mismo grado de atracción y/o control sobre el futuro desarrollo de la región (ver Figura 5.1-1).

Sin embargo, en términos prácticos, el "punto medio" rara vez se encuentra en el centro mismo del triángulo, tendiendo en cambio a desplazarse de una punta a otra de acuerdo con las condiciones políticas, económicas, culturales y físicas que predominen en un momento dado. Por eso, en esencia, el enfoque escogido para este ejercicio tiene como propósito localizar el contexto regional del Plan Metropolitano lo más cercanamente posible al verdadero punto medio del triángulo, en el cual se alcanzaría el equilibrio de las políticas y el máximo aprovechamiento de cada rasgo positivo de la tendencia.
FIGURA 5.1-1

5.2 Los Escenarios Regionales Considerados

Utilizando como base los factores presentados anteriormente -es decir, las tasas proyectadas de crecimiento, las proyecciones de empleo y población, las políticas económicas estatales vigentes, y las predicciones sociales- los escenarios regionales examinaron el efecto que la aplicación de las distintas "políticas gobernantes" podrían tener sobre el alcance y la localización del desarrollo urbano futuro.

La expresión gráfica de los escenarios mostró la forma y la extensión de la mancha urbana en el año 2020, según el desarrollo derivado del porcentaje de captación poblacional asignado a cada corregimiento (referirse a la Tabla 5.2-2 más adelante), el cual está asociado no sólo con la generación de vivienda y empleo proyectada, sino con el comportamiento de las fuerzas del mercado, con la disponibilidad de terrenos servidos en una o más de las infraestructuras básicas y con la presencia de áreas ambientalmente sensitivas que deberían ser protegidas o evitadas. Las cifras de captación empleadas aquí deben ser consideradas contextualmente (es decir, en términos de máxima demanda regional), en el sentido de que los procesos de intensificación y redesarrollo reducen la magnitud de dicha demanda, al ser detallados a nivel metropolitano (examinar las fases de programación del Plan, más adelante).

Así, en el Escenario 1 (que se denominó "Fuerzas del Mercado Facilitadas") los porcentajes de captación dependen principalmente de la relación del valor del suelo y la tendencia actual del mercado. La oferta se dirige a las áreas con creciente demanda habitacional y, a su vez, la demanda se orienta según valores del suelo proporcionados a los diferentes grados de acceso al mercado de vivienda. En los estratos más altos, el grado de atracción aumenta con la accesibilidad y cercanía a los centros de empleo, servicios y amenidades. El mercado tiende a saturar un sector hasta el punto óptimo de valorización (en el cual el precio de la tierra empieza a limitar la entrada al mercado de ciertos estratos) y luego se desplaza a localidades adyacentes, en donde el valor de la tierra es más ventajoso.

En este escenario, la disponibilidad de infraestructura es también un factor importante, al tratarse de una ventaja económica y un atractivo para el consumidor. Por eso, los porcentajes de captación se reducen gradualmente en la medida en que la demanda se va desplazando hacia terrenos con infraestructuras más deficientes o totalmente carentes de servicios. No obstante, el Escenario 1 refleja una modalidad de asentamiento de gran dispersión, con una baja densidad bruta que claramente sigue el patrón tendencial (ver Tabla 5.2-1).

Por otro lado, en el Escenario 2, caracterizado como "Máximo Aprovechamiento de las Áreas Servidas", es la presencia de servicios básicos la que determina, en primer lugar, el porcentaje de captación. De acuerdo con este esquema, a las áreas que cuentan con infraestructura completa (caminos, agua y electricidad) se les asigna el mayor porcentaje de captación, desarrollándose primero. Los porcentajes de captación disminuyen en la medida que se reduce la accesibilidad a dichos servicios, y el desarrollo se retarda en proporción a que las áreas cuenten con solamente dos, uno o ninguno de los servicios. La idea es que, al hacer un uso más eficiente de las áreas servidas, se pueda reducir la inversión pública y, al mismo tiempo, contener mejor la expansión urbana. Obviamente, la implementación de esta política requeriría de un innovador y, sobre todo, eficaz sistema de incentivos y controles.

Es importante señalar que Panamá se encuentra en la inusual posición de contar con aproximadamente 30% más territorio servido por dos o más infraestructuras que el necesario para satisfacer la demanda de tierra al horizonte de planificación (referirse a la Tabla 5.2-2 y al Figura 5.2-1). Esto se debe a una característica tendencial, en que la cobertura de los servicios públicos se ve obligada a extenderse gradualmente para llegar a los asentamientos informales espontáneos no servidos, generalmente más allá de los límites urbanos. Como consecuencia de este proceso, el patrón que genera la aplicación de esta política es aún más disperso que el del Escenario anterior, contrarrestando su eficiencia.

Finalmente, el Escenario 3 (denominado "Máxima Conservación Ambiental") busca principalmente la protección de los recursos valiosos, incluyendo aquellos que alimentan la operación del Canal de Panamá, minimizando así el riesgo de desastre para la población y la propiedad privada. Para esto, la captación poblacional se ajusta específicamente a las condiciones de cada corregimiento, reduciéndose en las áreas que presentan condiciones de propensión a los desastres naturales, o en donde existen recursos naturales de valor.

Este escenario supone, entre otras cosas, que el Estado implementará medidas para la protección y restricción del desarrollo en ciertas áreas, estableciendo límites para la urbanización y fomentando un patrón de mayor densidad poblacional. Supone el Escenario 3, además, que otros programas ambientales complementarios -de protección, recuperación, monitoreo y evaluación- serían puestos en marcha para propiciar un tipo de desarrollo sostenible a largo plazo, que fortalezca la calidad de vida para todos los habitantes de las áreas metropolitanas.__arriba

TABLA 5.2-1
Comparación de la Captación y Densidad Bruta de los Escenarios Regionales (1)

Fuente: Elaboración propia
(1) Basado en un incremento poblacional de 1,327,000 habitantes .

FIGURA 5.2-1
Áreas Disponibles para el Futuro Desarrollo Urbano

Fuente: Elaboración propia (ref. al Informe de los Escenarios de Desarrollo Urbano, Documento Técnico No. 4)__arriba

TABLA 5.2-2 ver desde hoja de excel 44 kb
Porcentaje de Captación Poblacional por Escenario, Según Corregimiento

5.3 Selección del Contexto Regional

La sección anterior resume los rasgos más sobresalientes de los tres escenarios elaborados. Indudablemente, cada uno de ellos presenta ventajas y responde directamente a algunas de las políticas establecidas para el Plan Metropolitano, las cuales, traducidas como metas estratégicas, se presentaron en el Capítulo 4.0 de este documento:

El Escenario 1 apoya la política de proteger el potencial económico de la propiedad privada con una interferencia mínima del Estado sobre la disposición del suelo urbano.
El Escenario 2 apoya la política de aprovechar al máximo la inversión pública existente. Al dirigir el desarrollo anticipado hacia áreas ya abastecidas y, al implementar medidas apropiadas (ya de incentivo o de control) para orientar tal desarrollo, podría haber sido efectivo en incorporar los procesos de asentamiento informal a los del mercado formal.
El Escenario 3 apoya las políticas de proteger los recursos físicos y biológicos de la región y de establecer un marco de contención para el desarrollo, definiendo tentativamente límites urbanos y coartando el patrón anárquico de expansión tendencial.

Estas características tienen diferentes implicaciones en términos físico-estructurales, administrativos-organizacionales y de costo. Dichas implicaciones, a partir de las políticas establecidas en acuerdo con el Ministerio de Vivienda al inicio del estudio , se utilizaron -de un modo general que corresponde a la escala regional de los escenarios- para establecer criterios de evaluación que facilitaran la selección de uno de los escenarios como contexto regional para el Plan.

La evaluación se realizó utilizando una matriz multi-variable que incorpora los criterios en una serie de categorías generales correspondientes a los factores examinados. La evaluación utilizó -como era apropiado al nivel macro de esta fase- una escala cualitativa para "medir" la eficiencia de cada escenario en términos de cada factor, en una gradación que va de "muy ventajoso" a "muy desventajoso". Básicamente, los resultados permitieron dilucidar que el Escenario 3 cumplía mejor con el mayor número de políticas y mostraba suficiente flexibilidad como para acomodar y aprovechar los mejores rasgos de los otros dos escenarios. A continuación, se resumen los puntos relevantes de la evaluación, que fundamentaron el escogimiento del Escenario 3 como contexto regional del Plan Metropolitano.__arriba

Accesibilidad y movilidad: En esta categoría, los resultados de la evaluación fueron relativamente mixtos. Por ejemplo, se comprobó que los tres escenarios tendrían similares impactos sobre la zona central de la ciudad de Panamá, en el sentido de que todos producirían un volumen de movimiento menor que el proyectado en la tendencia. No obstante, la necesidad de acceso contínuo a la zona central (que seguirá teniendo una fuerte importancia relativa respecto a otros centros de empleo) y de creciente accesibilidad a las Áreas Revertidas, requerirá de mejoras a la red vial en esas dos zonas para proporcionar los niveles de servicio adecuados.
Por el contrario, con respecto al resto de la ciudad de Panamá (zonas intermedia y periférica al este del centro, incluyendo las áreas que van desde Tocumen hasta Chepo), el Escenario 1 presenta mayores ventajas al reducir la necesidad de mejoras a la infraestructura vial, con los Escenarios 3 y 2 siguiéndole en ese orden.

En el sector Pacífico Oeste (que incluye Arraiján, La Chorrera y Capira) el Escenario 3 conlleva las mayores magnitudes de mejoras a la red vial. Sin embargo, el Escenario 3 es el de menor impacto sobre la red vial con respecto al área del Corredor Transístmico -incluyendo los corregimientos de Chilibre y Las Cumbres-, el área suburbana de Colón y la ciudad misma.

Apoyo al sector privado: como se mencionó anteriormente, en términos de protección a los derechos propietarios, el Escenario 1 ofrecía el mejor contexto debido a sus características muy similares a la tendencia, requiriendo una intervención regulatoria mínima por parte del Estado en los procesos de desarrollo, mientras que el Escenario 3, al alejarse más de estas características, es globalmente el más desventajoso. Sin embargo, las incertidumbres resultantes de la entrada gradual, pero masiva, de las tierras del Área del Canal al mercado -una situación sin precedentes- así como la necesidad de alcanzar otros objetivos, no menos importantes pero en algunos casos conflictivos con el de apoyo al mercado libre, obligan a ser cautelosos al emitir este dictamen favorable al Escenario 1.

Provisión de vivienda y políticas de asentamientos: en esta categoría no existían diferencias radicales entre los tres escenarios, moviéndose los resultados de la evaluación entre los términos moderados de "ventajoso" y "desventajoso" en casi todos los casos. Sin embargo, el Escenario 3 es el que más se inclina hacia la consecución de los objetivos formulados en este campo, debido a que este escenario deberá fundamentarse en una rígida canalización de los procesos de asentamiento espontáneo y autoconstrucción de vivienda, con el fin de evitar que ocurran en áreas que, en este escenario, quedarían destinadas a la protección de recursos valiosos (como es el caso del área del Corredor Transístmico dentro de la Cuenca del Canal) o restringidas por su potencial de propensión a desastres naturales.

Protección del medio ambiente: aquí, el Escenario 3 es definitivamente el más ventajoso como contexto para las políticas establecidas. Los otros dos escenarios, por el contrario, son comparativamente neutrales, requiriendo la misma magnitud de esfuerzo regulatorio para contrarrestar o minimizar el impacto negativo a los recursos ambientales.

Coordinación legislativa y facilidad de implementación: el Escenario 3 presenta el contexto de mayor flexibilidad para permitir, el apoyo y la implementación de las políticas y las propuestas del Plan Regional y el Plan General, y, aunque en menor grado, de otros programas y planes a nivel nacional, regional y local. Asimismo, el Escenario 3 admitirá con más facilidad la posible evolución a largo plazo de las aspiraciones y los valores de la ciudadanía, así como cambios potenciales a las proyecciones de base, sin que por eso se invaliden los fundamentos de este escenario. Además, por la necesidad de apoyo general a este escenario para garantizar su éxito, debe considerarse que éste exigirá el fortalecimiento, no sólo de la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones, sino también de la coordinación y participación de los gobiernos locales en la gestión del desarrollo urbano. __arriba

Costo/eficiencia: en términos de estos criterios, el Escenario 3 claramente se muestra como el más ventajoso, en parte porque logra una mayor compresibilidad que los otros dos, cumpliendo con la meta de contención, y en parte porque permite la implementación, dentro de su marco de protección ambiental, de una política de aprovechamiento de las áreas servidas, similar a la que gobierna el Escenario 2.

Aunque el objetivo específico del Escenario 2 era el de maximizar el aprovechamiento de las áreas servidas para canalizar el futuro desarrollo urbano, dos factores disminuyen la eficiencia de este escenario y aumentan su costo a largo plazo: en primer lugar, como se mencionó anteriormente, el patrón de distribución actual de las áreas servidas es muy disperso y por lo tanto poco morfoeficiente; en segundo lugar, el problema fundamental en muchos sectores de las áreas metropolitanas no es la presencia de los servicios públicos, sino su calidad. La inversión necesaria para corregir los problemas existentes, entonces, bien puede exceder aquella que requiere la provisión de servicios a nuevas áreas.

Por todo lo anterior, el Escenario 3 aventaja aún al Escenario 2 -y ciertamente al 1- por su costo-eficiencia en la mayoría de los criterios.

Del proceso de formulación, análisis, evaluación y posterior retroalimentación de los escenarios de desarrollo a escala regional o macro, se desprendió que el Escenario 3 superaba a los otros dos en eficiencia, global y específicamente, en la mayoría de los casos. También quedó comprobado a través del análisis, que ninguno de los escenarios, por sí mismo, podía haberse escogido íntegramente como una alternativa de desarrollo urbano, debido a sus rasgos conflictivos.

No obstante, el Escenario 3 (gracias a su característica sobresaliente de cumplir con el mayor número de los criterios indicados como positivos para el desarrollo urbano) ofrece la dirección más viable en términos de establecer un contexto efectivo para la planificación metropolitana. Aunque este escenario también requiere un alto grado de intervención y control en el mercado de bienes raíces para crear una forma urbana compacta, los beneficios -a pesar de las dificultades implícitas en lograr este cambio estructural- pueden traducirse en grandes ventajas ambientales, económicas y sociales a largo plazo.

Con base en esta evaluación, y tras cuidadoso análisis y discusión de los puntos recomendados -incluyendo los supuestos económicos y sociales descritos en capítulos anteriores -el Escenario 3 fue adoptado como marco regional del Plan Metropolitano, aprovechando su flexibilidad intrínseca para incorporar los rasgos positivos de los Escenarios 1 y 2: el dinamismo mercantil del primero, la optimización de la infraestructura existente del segundo.__arriba

5.4 Descripción del Contexto Regional

Conceptualmente, el medio ambiente físico y biológico representa la fundación sobre la cual se implementa el desarrollo urbano, ofreciéndole oportunidades e imponiéndole limitaciones. La expansión urbana, o el continuo crecimiento poblacional en áreas ya urbanizadas, debe responder, entre otras cosas, a las limitaciones que impone el ambiente. Dichas limitaciones pueden ser de dos tipos básicos:

(1) Limitaciones estructurales o físicas: Estas se refieren a aquellas condiciones ambientales que representan una barrera, limitación o impedimento estructural al desarrollo. Dentro del área de estudio se encuentran ejemplos de las siguientes limitaciones estructurales o físicas:

Altas pendientes: áreas de altas pendientes (20% o más) son típicamente evitadas en el desarrollo urbano debido, principalmente, a las restricciones que imponen sobre la instalación de infraestructura y los problemas potenciales de seguridad que se generan.
Áreas propensas a desastres naturales: los principales tipos de desastres naturales potenciales en el área de estudio son los derrumbes en áreas inestables y las inundaciones, las cuales pueden ocurrir en áreas naturalmente propensas a los anegamientos (e.g., las llanuras de inundación) o en áreas que, debido a la intervención humana, han adquirido esta característica (e.g., áreas donde el escurrimiento ha sobrepasado la capacidad de drenaje de la cuenca, debido al aumento de superficies impermeables que acompañan el desarrollo humano).
Áreas con propiedades geotécnicas inapropiadas para la instalación de infraestructura: estas propiedades pueden incluir suelos de baja cimentación, altas capas freáticas y áreas de subsidencia, entre otras.

(2) Limitaciones Percibidas. Estas limitaciones son aquellas que se derivan de nuestra percepción del valor del ambiente con respecto a la calidad de vida. Ellas incluyen:

Áreas de alta biodiversidad o ricas en especies en peligro de extinción.
Áreas que proveen efectos moderadores sobre el potencial de erosión (e.g., la cobertura boscosa en las cabeceras de cuenca), el clima y la calidad del aire (e.g., la cobertura vegetal), el potencial de inundación (e.g., los pantanos y planicies de inundación) y la calidad de las aguas superficiales (e.g. cobertura vegetal).
Áreas ricas en recursos naturales renovables (e.g., agua, suelos, madera)
Áreas con valor escénico o recreativo (playas, bosques y lagunas).

Las limitaciones ambientales pueden, bajo distintas modalidades de desarrollo y de conducta o actitud cultural, atenderse o ignorarse. El actual modelo de desarrollo en el área de estudio tiende a desconocer o, deliberadamente, desdeñar muchos de estos impedimentos, exponiendo la vida humana y la propiedad privada a pérdidas, y causando el deterioro gradual de los recursos y de la calidad de vida.

Uno de los mayores problemas se identifica con la alteración y destrucción de ecosistemas naturales sensibles, como lo son algunos bosques primarios y zonas de manglar localizadas dentro del área de estudio. Bajo el patrón de desarrollo existente, muchas de estas áreas ecológicas frágiles están en peligro de destrucción. Bosques como los del Parque Metropolitano ya han sido intervenidos por la construcción del proyecto vial del Corredor Norte, y los manglares localizados entre Tocumen y el Corredor Sur están amenazados por el desarrollo urbano de esa área.

La proximidad de las áreas urbanas es una fuente de presión aún para las áreas protegidas que, como los Parques Nacionales Chagres y Soberanía, o el Área Recreativa del Lago Gatún, están legalmente protegidas. Tradicionalmente, las amenazas a estas áreas han incluido las invasiones para la cacería, el desarrollo de actividades productivas, la deforestación y otras. Por lo tanto, para salvaguardar la diversidad ecológica de estas áreas y, al mismo tiempo, obtener los beneficios de protección hidrológica, es necesario emprender acciones para prevenir el desarrollo de estructuras y actividades urbanas en las inmediaciones de las áreas protegidas.

La sostenibilidad misma del Canal de Panamá se ve afectada por la transformación y deforestación de las microcuencas hidrográficas aportantes (e.g., la cuenca del Río Chagres). Los cambios en el uso del suelo de las microcuencas, especialmente la urbanización de estas zonas, perturban el régimen hidrológico, en particular la capacidad de regulación de caudales mediante la vegetación. En el contexto de la operación del Canal y del abastecimiento de agua para los centros urbanos, esto significa mayores restricciones para el paso de barcos en la época seca, o la construcción de embalses adicionales para almacenar los mayores excesos de agua durante la estación lluviosa.

Además, la alteración de la capacidad de regulación -tanto por la remoción de la capa boscosa como por el aumento de superficies impermeables- promueve la intensificación de los caudales y un mayor transporte de sedimentos, que puede incrementar la frecuencia de inundaciones en las zonas urbanizadas. Por ejemplo, solamente en el área metropolitana de Panamá existen hoy en día unos 21 sitios (e.g., los cruces de la Vía España y la Avenida Federico Boyd, o de la carretera Transístmica y la Tumba Muerto) en donde las inundaciones periódicas de los cauces urbanos afectan de manera directa las actividades económicas de la población, en particular la salud pública, el comercio, el transporte y la educación.

En sentido contrario a la situación actual, el Escenario de Máxima Conservación Ambiental fundamentalmente pretende emplear tanto las "limitaciones estructurales" como las "percibidas" para definir un marco para la protección de los recursos valiosos, así como para minimizar el riesgo de desastre a la población y a la propiedad privada, reduciendo la captación poblacional en las áreas donde se presentan estas condiciones o existen dichos recursos (ver Figura 5.4-1).

FIGURA 5.4-1
Áreas Inapropiadas para el Desarrollo con Base en el Potencial de Impacto Ambiental o de Desastre

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados del Diagnóstico Estratégico.

Por ejemplo, se le da importancia intrínseca en este escenario a la consideración del impacto del desarrollo urbano sobre las operaciones del Canal de Panamá que -como se expone en capítulos anteriores- constituye el pilar esencial de la economía del país. Después de todo, el Plan Regional (que, según los Términos de Referencia del presente estudio y tras su adopción por Ley número 21 de 2 de julio de 1997, es insumo obligado del Plan Metropolitano) es explícito al advertir las posibles consecuencias de dicho impacto y al enfatizar la necesidad de proteger la cantidad y la calidad del agua que sustenta el manejo de las esclusas.

El Plan Regional consigna dos prioridades respecto al manejo de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá. La primera obedece al objetivo nacional de asegurar la operación del Canal una vez que este pase a control panameño en el próximo milenio. La segunda prioridad ha sido identificada porque, en efecto, las áreas silvestres existentes en la Cuenca son de gran valor como reservas de la diversidad biológica de ecosistemas forestales del trópico húmedo americano. Además, la conservación de la diversidad ecológica tiene potencial para desarrollar una importante actividad económica en torno al turismo ecológico, que representa la actividad económica con mayor grado de compatibilidad con la protección hidrológica de la Cuenca.

Con base en estos puntos, el contexto regional escogido entre otras cosas propone, por un lado, restringir el crecimiento urbano en el Corredor Transístmico, que se encuentra dentro de la Cuenca, y por el otro, ordenar la actividad urbana que ha existe dentro de esa área. Con este fin, el Escenario de Máxima Conservación Ambiental empieza por asignar a otras localidades, fuera de la Cuenca, el incremento poblacional proyectado para dicha área (aproximadamente 63,000 habitantes según proyecciones de la Contraloría General de la República).

De igual manera, se procura minimizar el impacto futuro del desarrollo adicional sobre áreas sensitivas o de recursos valiosos. Estos recursos valiosos incluyen, principalmente, comunidades terrestres específicas y las áreas protegidas establecidas por ley. Las comunidades terrestres más significativas comprenden:

FIGURA 5.4-2
Bosques Reducen la Erosión en la Cuenca del Canal

Bosques jóvenes sucesionales: estos bosques se pueden localizar en el Área del Canal, las zonas altas al noreste de la ciudad de Panamá y el este de Colón. Su importancia reside en su función estabilizadora, que reduce el potencial de erosión (Figura 5.4-2).

Fuente: Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW

Humedales: instancias de este tipo de comunidad se pueden encontrar en zonas próximas a los ríos Mamoní, Pacora, Tocumen y Perequeté. El beneficio principal de los humedales es que actúan como zonas de transición entre los ambientes terrestre y acuático, atenuando el potencial de inundaciones y el consiguiente riesgo para la población y para la propiedad privada.

Comunidades litorales y sublitorales: las comunidades litorales incluyen manglares, playas arenosas, litorales rocosos, pastos marinos y arrecifes. Todos estos ámbitos juegan un papel fundamental en mantener la estabilidad de la costa y filtrar las aguas continentales. Como zonas intermareales, los manglares y las playas arenosas merecen consideración especial dentro de la planificación del desarrollo del área de estudio.

En el sector Pacífico, los manglares se ubican en las bahías de Tocumen y de Bayano (cerca de las desembocaduras de los ríos Bayano, Pacora, Tocumen y Juan Díaz), y en áreas de Veracruz, Vista Alegre y Puerto Caimito (entre Arraiján y La Chorrera), Cermeño y Campana. Grandes extensiones de estos manglares han sido destruidas para fines de ganadería, acuicultura, urbanización, extracción de madera para la construcción y producción de carbón, por lo que los ecosistemas remanentes se consideran en peligro.

En el sector Atlántico también se está dando la destrucción sistemática de los manglares, que se localizan en las zonas de Bahía Las Minas y Bahía Limón, y un residuo en Telfers.

Las playas arenosas se pueden localizar sobre todo en la costa del sector oeste del Pacífico y al noreste de Colón, y en algunos casos se las explota para la extracción de arena para la construcción. Para efectos del Plan, su interés es más bien recreacional, turístico y estético, pero para esos fines el manejo y conservación de los recursos costeros debe ser cuidadosamente planificado.

Una vez conseguido el objetivo de protección ambiental del escenario regional escogido, no había razón intrínseca apremiante para tratar de desarrollar al máximo solamente las áreas de alta accesibilidad (es decir, las áreas que cuentan con más de dos servicios básicos), como era el caso del Escenario 2 propuesto (Máximo Aprovechamiento de las Áreas Servidas). Sin embargo, el escenario de Máxima Conservación Ambiental supone la incorporación de los elementos más positivos de los escenarios que fueron descartados, con el fin de alcanzar el mayor número posible de las metas establecidas, y, por otro lado, el evitar un patrón urbano disperso es consistente con una política de conservación ambiental. Por esta razón, la captación en las áreas de alta accesibilidad dentro del contexto regional escogido es generalmente mayor de lo que se mostraba en el Escenario 1, aunque sin alcanzar en ningún caso el 100% aplicado al Escenario 2.

De hecho, la captación poblacional propuesta para las áreas de alta accesibilidad en el Escenario de Máxima Conservación Ambiental varía entre el 10% y el 90%, dependiendo de la localización del corregimiento respecto a los recursos señalados anteriormente. Para las áreas de mediana accesibilidad (con al menos dos servicios básicos), el porcentaje varía entre el 0% y el 90%, predominando los porcentajes medios (50% a 70%), y en las áreas de baja accesibilidad (referirse a la Tabla 5.2-2, en la subsección 5.2).

El patrón de expansión de la mancha urbana anticipado a través del contexto regional pretende, al sentar las bases para el establecimiento de límites urbanos bien definidos, maximizar la utilización de las áreas actualmente disponibles dentro de y en las adyacencias de la mancha urbana existente, elevando las densidades promedio, maximizando el aprovechamiento de las infraestructuras existentes y protegiendo los recursos físicos y biológicos de la región.

Asimismo, al consolidar la mancha urbana en ejes claramente definidos, este contexto minimizará los impactos negativos adicionales, resultantes de una modificación en el patrón de usos del suelo, desde los menos intensivos (e.g., agrícolas) hasta los más intensivos (e.g., urbanos) y facilitará la distribución eficiente de estos últimos, de manera que el manejo ambiental pueda implementarse más económicamente. En efecto, este escenario se materializa como una meta de contención, que busca modificar el patrón anárquico de expansión tendencial (ver Mapa 2.3).

Desde el punto de vista humano, la característica de restringir el uso de las tierras en la Cuenca del Canal deberá acompañarse de medidas para canalizar el potencial poblamiento por parte de grupos que, de otra manera, pretenderían asentarse allí. Es decir, este escenario demanda el desarrollo de políticas y medidas relativas a los asentamientos espontáneos, que permitan orientar los procesos de autoconstrucción para evitar los efectos más perjudiciales de la espontaneidad.

También debe entenderse que, dentro del empuje de la política de protección y conservación ambiental que gobierna el contexto regional escogido, éste deberá complementarse con programas adicionales de monitoreo, evaluación, control y restauración, que permitan ejercer las acciones necesarias para proteger, mantener y recuperar los recursos biológicos y físicos que sustentan la actividad humana y se añaden a la calidad de vida dentro -y fuera- del área de estudio. Propuestas para la elaboración de tales programas se pueden localizar en secciones posteriores de este documento, y su desarrollo, establecimiento e implementación corresponderá a las diferentes instituciones bajo cuya jurisdicción se ejecutarían dichas acciones.

Por todos estos motivos, este contexto conlleva un grado considerable de intervención por parte del Estado. Por ejemplo, la necesidad de protección ambiental deberá ser enfatizada con programas de educación y orientación de la colectividad, que suponen algunos cambios en las actitudes y en los comportamientos culturales respecto al entorno natural. Afortunadamente, estos cambios, como se puede deducir de recientes protestas alrededor de iniciativas particulares para desarrollar proyectos comerciales sobre rellenos en la Bahía de Panamá y en el litoral de la ciudad de Colón, ya se vienen produciendo.

(Insertar)
MAPA_____
Escenario 3: Máxima Conservación Ambiental

Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW Informe Final del Plan Metropolitano 22 de diciembre de 1997"Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico" Ministerio de Vivienda - República de Panamá